Le point de départ du délai du recours contentieux
tendant à l'annulation d'un acte reglementaire
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Il résulte des termes même de l'art.R.421-1 cja que le délai du recours contentieux court, en principe, à partir de la publication de l'acte attaqué. Le délai ne peut même courrir qu’à compter de la publication :
- C.E. 19 février 1993, M. N..., n°106792
Ce, même si l'acte n'est pas encore exécutoire :
- C.E. 3 Novembre 1989, association interdépartementale pour la protection du lac de Sainte Croix, n°87497(à propos d'une délibération approuvant un POS)
- C.E. 3 mars 1995, M... et Z..., n°162657
Il n’en est autrement que pour les actes individuels pour lesquels la théorie de la connaissance acquise peut trouver application.
Les recours dirigés contre les actes à caractère réglementaire ou contre les actes particuliers (actes collectifs, par ex. tableau d'avancement, ou actes qui, malgré leur caractère non réglementaire, font l'objet d'une publicité organisée) sont enfermés dans un délai qui commence à courir dès leur publication :
- C.E. 19 février 1993, N…, n°106792
Il en va de même pour les recours dirigés contre un acte individuel par les tiers.
Date de publicité et acquisition du caractère exécutoire
Si, souvent, ces deux dates coïncident il peut en être autrement dans diverses circonstances :
- Traditionnelles vingt quatre heures laissées par l’article 1° du code civil dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2004-164 du 20 février 2004
pour la distribution du Journal officiel de la République française en province.
- L'acte lui même prévoit qu'il ne sera exécutoire qu'à partir d'une certaine date.
- Un acte pris par une collectivité locale est soumis à l'obligation de transmission ( L. du 2 mars 1982); il ne devient exécutoire qu'à la date de cette transmission. Pour les intéressés autres que le préfet chargé du contrôle de légalité, le délai de recours part de la publicité, même si l'acte en cause ne devient exécutoire que postérieurement :
- C.E. 21 avril 1997, A..., n°159218.
La publication réalisée a, en principe, pour effet de rendre l'acte opposable aux tiers :
- C.E. 23 Avril 1982, Association pour la sauvegarde des sites et de l'architecture du canton de Puy-l'Evêque, n°25857
- C.E. 28 décembre 2007, Mme C..., n°275138
Peu importe à cet égard que l’acte publié n’entrera en vigueur que plus tardivement :
- C.E. 3 Novembre 1989, association interdépartementale pour la protection du lac de Sainte Croix, n°87497
- C.E. 26 septembre 2007, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble du 2 rue de la Paroisse, n°288514
Toutefois la législation révèle une grande variété des modes de publication : parution au Journal officiel de la République française, insertion dans un recueil ou un bulletin officiel, affichage en mairie, mise en ligne sur internet ou intranet, toutes n’ont pas le même effet déclencheur du délai de recours contentieux contre l’acte ainsi porté, parfois insuffisamment, à la connaissance du public.
Les conditions de la publication efficace
(Par efficace il faut entendre ici : de nature à faire courir le délai de recours contentieux.)
Une publication ne déclenche le délai qu’en revêtant certaines caractéristiques : elle doit permettre à tout public de connaître l’existence de l’acte et, le cas échéant, de le quereller ; or un acte ne peut être utilement attaqué que dans la mesure où les intéressés sont suffisamment mis à même de le connaître dans son existence et dans ses conséquences pour en apprécier les illégalités éventuelles. Aussi, les modalités de publicité n’ont pas toutes, à cet égard, la même efficacité.
La publicité d’un acte ailleurs qu’au JORF ne fait pas, par elle même, courir le délai de recours contentieux, du moins au profit de n’importe quel requérant, à moins qu’un texte n’en ait prescrit les modalités.
Modes de publication prévus et organisés par un texte
Journal officiel de la République française :
En principe les actes réglementaires émanant du Gouvernement ou des ministres sont publiés au Journal officiel de la République française. Quelques dispositions particulières prévoient, pour d’autres catégories d’actes une publication au J.O. Ainsi le code de l’environnement comporte 42 articles prescrivant la publication au J.O. de divers actes, le code général des collectivités territoriales en compte 63.
Lorsque l’acte est publié au J.O. il n’est pas besoin de rechercher d’autre date que celle de cette publication :
- C.E. 3 mars 1995, Mme M… et M. Z…, n°162657
- C.E. 3 septembre 2008, M. M…, n°300859
Ce, même si l’acte est ultérieurement notifié :
- C.E. 10 Juin 1983, commune de Vitrolles, n°37616
Cependant cette affirmation doit être triplement tempérée :
- D’une part elle n’est valable que pour le seul JORF, y compris sous sa forme électronique pour les actes mentionnés à l’article R.421-1 du code de justice administrative :
- C.E. 9 novembre 2005, M. M…, n°271713
Les autres publications des Journaux officiels n’ont point cet effet. Ainsi, la publication d'une réponse ministérielle au Journal officiel des débats de l'Assemblée Nationale ne fait pas courir le délai du recours contentieux ouvert contre une instruction ministérielle :
- C.E. 6 mars 2006, Syndicat national des enseignants et artistes, n°262982
- En Polynésie, le délai de recours contre des dispositions s’appliquant dans le territoire s’apprécie de la publication non au Journal officiel de la République française, mais au Journal officiel du territoire de la Polynésie française :
- C.E. 25 septembre 1995, Territoire de la Polynésie française, n°155577
- C.E. 27 mai 1994, M. B… et autres, n°112026
- Dans certain cas, le JORF ne publie qu’un extrait de la décision, le délai s’apprécie alors à partir du moment où les intéressés peuvent en connaître le texte complet et les annexes éventuelles, par exemple parce que ces documents sont mis à la disposition du public en préfecture ou en mairie :
- C.E. 8 juillet 1992, époux F…, n°122262 (à propos d’un décret portant classement d'un site en application de la loi du 2 mai 1930)
Dans ce cas les conclusions en annulation sont recevables dans la mesure où elles sont fondées sur des moyens tirés d'illégalités que seule la consultation des documents plus tardivement mis à la disposition des intéressés pouvait permettre de connaître :
- C.E. 24 juillet 1981, Association de défense du site de Sonchamp et autres, n° 04816-04918
- Enfin certains textes doublent la publication au JORF d’une notification.
Recueils administratifs :
La publication d’une décision administrative dans un recueil fait courir le délai du recours contentieux à l’égard de tous les tiers si l’obligation de publier cette décision dans ce recueil résulte d’un texte législatif ou réglementaire lui-même publié au Journal officiel de la République française :
- C.E. 4 août 2006, M. B…, n°278515
Rappel étant fait qu’aux termes de l’article 5 de Ordonnance n°2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs la publication des actes et documents administratifs au bulletin officiel d'un ministère diffusé sous forme électronique dans des conditions garantissant sa fiabilité produit les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée.
Autres modes de publication :
de façon plus spécifique, lorsque le législateur ou l’autorité règlementaire est intervenu pour prévoir des modalités de publication d’un acte, l’accomplissement de la formalité prescrite marque ce point de départ.
Par exemple :
- Plusieurs articles du CGCT organisent l’affichage ou l’insertion dans un recueil des actes administratifs (notamment pour les communes de plus de 3.500 habitants) :
- C.E. 21 mai 2008, Mme L…, n°284801
- Associations syndicales : l’alinéa 3 de l'article 12 de la loi du 21 juin 1865, modifié par l'article 5 de la loi du 22 décembre 1888 prévoit qu’un extrait de l'acte des associations et l'arrêté du préfet, en cas d'autorisation, et, en cas de refus, les arrêtés du préfet sont affichés dans les communes de la situation des lieux et insérés dans le recueil des actes de la préfecture :
- C.E. 17 octobre 1980, M. G…, n° 13204
Cf. ci-dessous le chapitre présentant d'autres exemple de concurrence de modalités de publication.
- Le code de l’environnement comporte 16 articles prévoyant la publication d’un arrêté (ouverture d’une enquête publique, autorisation ou schémas) dans un journal régional ou local.
Lorsque ces dispositions prévoient plusieurs formalités le départ du délai est donné par l’accomplissement de la formalité la plus tardivement exécutée :
- C.E. 23 septembre 1991, syndicat des copropriétaires de l'immeuble sis 9, Bd Pugliési-Conti à Ajaccio, n°112785 (exemple ancien d’un permis de construire)
- C.E. 28 janvier 1998, Association des commerçants, artisans et industriels du pays d'Argonne champenoise, n° 186124;186152 (à propos d’une autorisation en matière d’urbanisme commercial)
Le texte prévoyant la publication peut être assez précis dans la description des dimensions physiques du panneau d’affichage et des informations qui doivent y figurer ; cf. par exemple l’article A130-2 du code de l’urbanisme relatif à l'affichage d’une autorisation de coupe ou d'abattage d'arbres sur le terrain ou, pour les permis de construire, d'aménager et de démolir, ainsi que les déclarations préalables, les articles A. 424-15 à A..424-18 de ce code.
Le cas des circulaires et instructions ministérielles
L'art. 1° du D. n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires prévoit que Les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Cette forme de mise à disposition de ces actes n’a ni pour objet ni pour effet de faire courir à l’égard des tiers le délai de recours contentieux contre ces mêmes actes :
- C.E. 7 avril 2011, Cimade et Gisti, n°335924
En l’absence de modalités explicitement prévues
Si aucune disposition législative ne prescrit de mesures de publicité topiques le juge administratif recherche si la publication a présenté un caractère suffisant pour faire courir le délai de recours contentieux au regard de la population concernée et de sa proximité avec le mode de publication : tel recueil administratif peut-il, « eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, être regardé comme aisément consultable par les tiers » pour reprendre la rédaction même retenue par le Conseil d’Etat dans l’arrêt requête n°278515 précité ?
Il se livre à la même recherche à propos d’autres modes. Par exemple, le Conseil d’Etat admet la validité de la publicité faite par l’affichage en mairie d’un arrêté ministériel relatif à certaines pratiques de chasse dès lors que cet affichage est réalisé dans toutes les mairies du département concernées par ce mode :
- C.E. 22 novembre 1989, Fédération française des sociétés de protection de la nature et autres, n°68562
Publication dans un recueil officiel
Le juge recherche si le recueil peut, eu égard à l’ampleur et aux modalités de sa diffusion, être regardé comme aisément consultable par toutes les personnes susceptibles d’avoir intérêt à contester la décision qui y est ainsi publiée :
- C.E. 29 avril 1964, D…, n°52112
Par exemple ce genre de publication déclenche le délai lorsque le requérant est un agent de l’administration éditrice du recueil qu’il s’agisse d’une administration d’Etat ou d’un établissement public :
- C.E. 9 mars 1917, M. V…, n°51895, Rec. p.225
- la publication d'une note de service au Bulletin officiel de l'éducation nationale fait courir les délais de recours contentieux à l'égard des enseignants, y compris d'un maître contractuel agréé de l'enseignement privé :
- C.E. 26 mai 1995, M. Boulasier, n°129216
- Il en allait de même du bulletin officiel des postes et télécommunications dont la diffusion dans les établissements et services relevant de ce ministère, faisait courir le délai de recours en faveur des agents de ces établissements et services à l'encontre d'instructions :
- C.E. 15 novembre 1978, M. Vesque, n°97404
- Ce même mode d’analyse prévaut aujourd’hui à l’égard des publications par Intranet. Le juge vérifie que la mise en ligne ait une durée suffisante et que les agents aient été préalablement avertis du recours à ce mode de publicité par voie électronique et des effets juridiques qui lui sont attachés :
- C.E. 11 janvier 2006, Syndicat national CGT-ANPE, n°273665
Ces modalités restent sans effet sur l’appréciation du point de départ du délai ouvertaux tiers :
- C.E. 31 janvier 1979, M. De B…, n°06748
- La publication d’une instruction fiscale au bulletin officiel des impôts ne permet aux délais de recours ouvert aux contribuables de courir :
- C.E. 19 juin 1991, SàRL Les moulins de Lacaze, n°83512
- C.E. 11 février 198, Mme M…, n°185804
- La publication d’une note au bulletin officiel du ministère de la justice n'est pas de nature à faire courir le délai de recours contentieux à l'égard du Conseil national de l'Ordre des médecins, en effet cet ordre n'en est pas destinataire :
- C.E. 25 octobre 2002, Conseil national de l'ordre des médecins, n°233551
Mais la publication d'un arrêté au bulletin officiel du ministère de la santé présente cette nature, au moins à l'encontre du conseil national de l'ordre des médecins :
- C.E.7 juillet 2010, conseil national de l'ordre des médecins, n°329897
- Une catégorie d’acte échappe à ce principe ; il s’agit des décisions portant délégation de signature ; pour celles là, la publication au recueil officiel du ministère ou au recueil des actes administratifs du département suffit, en raison de l’objet d’une telle décision, pour lui conférer date certaine, la rendre opposable aux tiers et leur ouvrir le délai de recours :
- C.E. 23 juillet 2003, société CLL PHARMA, n°243926
Publication dans des organes de presse spécialisés
Cette publication fait courir le délai à l’égard des seuls spécialistes concernés.
- Décisions prises par les fédérations sportives : la publication dans la revue « LNF Info » de la décision homologuant le classement et les résultats du championnat de France de football suffit à faire courir le délai contre ce classement :
- C.E. 12 juillet 1991, Ministre de la jeunesse et des sports et Association nouvelle des Girondins de Bordeaux Football Club, n°127092;127402
- C.E. 25 avril 2001, Association sportive Nancy Lorraine et Société anonyme à objet sportif Nancy Lorraine, n°228171
- La même analyse permet d’admettre la validité d’une publication par internet :
- C.E. 15 juillet 2004, association sportive de Cannes et autres, n°268728
Affichage
- Actes pris par les collectivités locales et leurs groupements : en l’absence de textes, l’affichage en mairie constitue le mode normal de publication. (Il n’est pas question ici de l’affichage sur le terrain tel que prévu, par exemple pour les permis de construire.)
- Plus largement, le Conseil d’Etat admet la validité de la publicité faite par l’affichage en mairie d’un arrêté ministériel relatif à certaines pratiques de chasse et non publié au JORF dès lors que cet affichage est réalisé dans toutes les mairies du département concernées par ce mode :
- C.E. 22 novembre 1989, Fédération française des sociétés de protection de la nature et autres, n°68562 (a contrario)
Il doit respecter certaines formes pour déclencher le délai de recours contentieux.
Le lieu
L’affichage en mairie se réalise d’abord par l’installation de panneaux spécifiques. Ces panneaux officiels d’affichage peuvent ne pas se trouver dans la mairie elle-même ; ils peuvent être apposés :
- Dans un bâtiment annexe : C.E. 16 décembre 1992, M. F…, n°100733
- En un autre lieu, par exemple la Poste :
- C.E. 19 novembre 2004, M. B… et autres, n°264337 264338 264339 264340 264424 264425 264426 264427
Il faut alors que l’existence et la localisation du panneau d’affichage ainsi excentré soit mentionnées par un second panneau installé sur le bâtiment même de la mairie. Le juge s’assure que l’acte a été affiché à l’emplacement habituel, que cet emplacement est normalement connu du public et accessible, notamment aux heures ordinaires d’ouverture des services publics :
- C.E. 28 juin 1996, Fédération pour les espaces naturels et l'environnement catalan, n°160434
- S’agissant des délibérations des conseils des établissements publics de coopération intercommunale la jurisprudence regarde comme suffisant l’affichage à la seule mairie siège de l’établissement public :
-C.E. 16 décembre 1988, Union des coopératives agricoles du Cher, n°72228
La preuve de l’affichage et de sa date
Cette preuve résulte en principe d’une attestation établie par le maire : cf. art. R. 2122-7 du CGCT. Cette attestation a une valeur forte, même pour les actes autres que les arrêtés:
- C.E. 14 mars 2005, Élections municipales complémentaires du Latet, n° 267031, 267135
- C.E. 30 décembre 1998, M. C… et autres, n°119170
- C.E. 20 mars 1987, M. M…, n°71213
Toutefois, une attestation délivrée par l'adjoint au maire ne permet pas de déterminer la date d’un affichage convenable établie autrement :
- C.E. 28 mars 1973, élections municipales complémentaires de Balaruc-le-Vieux (Hérault), n°85043
Les communes peuvent connaître quelques difficultés à prouver l’affichage, notamment lorsqu’elles sont victimes de négligence dans la tenue de leurs registres et de leurs archives :
- C.E. 15 novembre 1996, M. Magnan, n°139573 (au cas d’espèce, l’arrêté attaqué en 1990 était daté du 12 septembre 1879)
Cette preuve peut être renversée ; la charge de la preuve du bien fondé de ce renversement pèse alors sur le requérant ; il lui faut produire au moins des témoignages et des constats d’huissier :
- C.E. 11 juin 1997, M. F et autres, n°138665
Encore qu’un constat d'huissier puisse ne pas suffire à établir que l'attestation du maire ne correspond pas a la réalité matérielle de l’affichage :
- C.E. 9 avril 1975, Sieur M…, n°94972
L’affichage réalisé selon les conditions ci-dessus est adéquat et fait courir le délai de recours contentieux à la condition en outre que, le cas échéant, les documents qui lui sont nécessairement liés soient simultanément mis effectivement à la disposition du public, par ex. dossier de permis de construire :
- C.E. 28 janvier 1970, Société civile immobilière "Hawaï", n°73608;73609
Pluralité des modalités de publicité
Diverses dispositions prévoient une pluralité de modes de publicités. Selon les cas l’obligation peut consister soit en deux modes d’affichage soit en cumul publication plus notification.
La publication comme complément d’une autre forme de publicité
Cette autre forme peut être la publication de l’acte dans un journal ou un autre affichage.
- L’exemple type du double affichage est celui des permis de construire ; toutefois, depuis l’entrée en vigueur du décret n°2007-18 du 5 janvier 2007 (art. R.600-2 code de l’urbanisme) le délai de recours contre les permis de construire, d'aménager ou de démolir ou les non oppositions aux travaux déclarés est déclenché par le seul affichage sur le terrain.
- L'art. R. 42 du code du domaine de l’Etat enchaine minutieusement divers modes de publication : s’agissant de l’information du disposant d’un immeuble légué ou donné ou des ses ayants droits, ces dispositions prévoient un affichage à la mairie du dernier domicile ou de la dernière résidence connus en France du dit disposant et un affichage à la mairie du lieu de situation des immeubles et en outre l'insertion d'un avis dans un journal local. Ces formalités accomplies, l'avis est alors publié au Journal officiel ; enfin lorsque le disposant n'avait en France ni domicile ni résidence connus, une seconde publication est faite au Journal officiel un mois après la première. Il est vrai que cette dernière publication au Journal officiel n’ouvre pas un délai de recours contentieux, mais un délai permettant au disposant ou aux ayants droit de prendre connaissance du dossier et d’exprimer leur adhésion ou leur opposition et formuler leurs observations écrites. Prévaut ici encore le principe énoncé d’entrée de propos : la publication au Journal officiel déclenche le délai.
- Déclaration d’utilité publique: cf. ce qu'il en dit sur la page dédiée aux actes ni individuels ni réglementaires
La publication comme substitut à la notification
Dans quelques cas où la notification est impossible, seul l’affichage est retenu comme mode de publicité, le délai de recours courant alors de la date de cet affichage. Tel est le cas, notamment :
- Décisions, qui ne sont pas des actes individuels, des commissions communales ou intercommunales d'aménagement foncier ou. Les réclamations à leur encontre sont formées devant la commission départementale dans un délai d'un mois à dater de la notification ou, dans le cas où il n'a pu être procédé à la notification, dans un délai d'un mois à dater de l'affichage de ces décisions dans la ou les communes où sont localisées les terres qui font l'objet de l'aménagement foncier (article R.121-6 du code rural), étant précisé qu’il ne s’agit point là d’un recours strictement contentieux mais d’un recours précontentieux obligatoire.
- Inscription à l'Inventaire des sites et monuments naturels L.341-1 code de l’environnement tempère le principe de la notification aux propriétaires concernés de l'inscription sur la liste des sites et monuments naturels par la publicité dans les cas où celle-ci est rendue impossible du fait du nombre élevé de propriétaires d'un même site ou monument naturel, ou de l'impossibilité pour l'administration de connaître l'identité ou le domicile du propriétaire.
- Biens présumés sans maître : l’article L.5321-5 Code général de la propriété des personnes publiques n’oblige l’administration qui initie une procédure à une notification que dans la mesure où elle connaît les derniers domicile et résidence du propriétaire qui a négligé d’acquitter l’impôt foncier depuis plus de cinq années.
- Classement d’un site : la décision doit être publiée au JORF, le délai courant à compter de cette publication, même si celle-ci est incomplète dès lors que les requérants ont eu la possibilité de connaître l'entière décision et le périmètre concerné :
- C.E. 8 juillet 1992, Epoux F…, n°122262
Ce, alors même que l’acte aurait été notifié postérieurement :
- C.E. 7 novembre 1986, de G… de la P…, n° 54891
- Dans la seule hypothèse où l’administration était tenue de notifier le décret de classement en application de l’article R.341-7 code de l’environnement le délai ne se calcule que de la date de cette notification.
La notification comme substitut à la publication
Il est un cas où l'acte reglementaire ne peut pas être publié, pour des raisons qui tiennent à la protection de secrets protégés par la loi.
Dans ce cas l'acte réglementaire est rendu opposable aux intéréssés par sa notification :
- C.E. 17 mars 2010, M. F..., n°310744